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“揭榜掛帥”作為完善和補充現行科研管理機制的關(guān)鍵制度內容，具有重要的戰略高度和現實(shí)指導意義，是實(shí)現科技自立自強的迫切需求，深化科技管理機制改革的關(guān)鍵舉措，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng )新活力的制度保障。因此要避免管理慣性操作，做好細節優(yōu)化工作，重視成果轉化類(lèi)揭榜掛帥，完善監督管理機制。
5月28日，在中國科學(xué)院第二十次院士大會(huì )、中國工程院第十五次院士大會(huì )和中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì )第十次全國代表大會(huì )上，習近平總書(shū)記再次提出要“實(shí)行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度”“讓那些想干事、能干事、干成事的科技領(lǐng)軍人才掛帥出征”，并強調要“實(shí)現高水平科技自立自強”。“揭榜掛帥”近兩年在各類(lèi)重要會(huì )議和報告中的頻頻出現，充分體現了國家對改革科研項目管理模式、提高科技創(chuàng )新支撐能力的高度重視。
一、什么是“揭榜掛帥”？
“揭榜掛帥”也被稱(chēng)為科技懸賞制，有學(xué)者將其定義為一種以科研成果來(lái)兌現的科研經(jīng)費投入體制，一般是為了解決社會(huì )中特定領(lǐng)域的技術(shù)難題，由政府組織面向全社會(huì )開(kāi)放的、專(zhuān)門(mén)征集科技創(chuàng )新成果的一種非周期性科研資助安排。簡(jiǎn)言之，“揭榜掛帥”就是聚焦重大技術(shù)需求，通過(guò)市場(chǎng)機制來(lái)檢驗成效，“以成敗論英雄”的新型科研管理機制。
“揭榜掛帥”作為完善和補充現行機制的關(guān)鍵制度內容，具有重要的戰略高度和現實(shí)指導意義。
一是實(shí)現科技自立自強的迫切需求。一直以來(lái)科技創(chuàng )新都是國際戰略博弈的主戰場(chǎng)，圍繞科技制高點(diǎn)的競爭空前激烈。要實(shí)現高水平科技自立自強，關(guān)鍵是加強核心技術(shù)攻關(guān)，以問(wèn)題和需求為導向的“揭榜掛帥”在解決“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題方面具有明顯優(yōu)勢，是實(shí)現關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控的必然選擇。
二是深化科技管理機制改革的關(guān)鍵舉措。“揭榜掛帥”不設準入門(mén)檻，對揭榜攻關(guān)單位無(wú)注冊時(shí)間要求，對揭榜團隊無(wú)年齡、學(xué)歷和職稱(chēng)要求，打破了傳統科研項目的資質(zhì)限定，明確榜單資助額度，通過(guò)簡(jiǎn)化預算編制，探索實(shí)行包干制、負面清單等科研經(jīng)費管理方式，給予揭榜團隊更大的資源支配權。項目榜單更加突出問(wèn)題和需求導向，項目管理更加突出以人為本，項目驗收更加突出成果評價(jià)，體現了科研管理的理念革新。
三是激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng )新活力的制度保障。在傳統課題申報制度下，參與者被限制在科研院所、高校及大型企業(yè)，多數民營(yíng)企業(yè)或小企業(yè)因“身份”問(wèn)題而被拒之千里，而“揭榜掛帥”更加注重市場(chǎng)化，項目征集來(lái)自于產(chǎn)業(yè)需求的提煉與篩選，此外給予民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)參與公平競爭的“入場(chǎng)券”，有效激發(fā)了各類(lèi)創(chuàng )新主體的競爭活力和社會(huì )資本的深度參與。
二、全國“揭榜掛帥”開(kāi)展情況
1.國家逐步加強“揭榜掛帥”頂層設計
2016年4月19日，習近平總書(shū)記在網(wǎng)絡(luò )安全和信息化工作座談會(huì )上提出“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項目張出榜來(lái)，英雄不論出處，誰(shuí)有本事誰(shuí)就揭榜”，這是科研項目“揭榜掛帥”在我國首次提出。2018年11月14日，工信部印發(fā)《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新重點(diǎn)任務(wù)揭榜工作方案》，發(fā)布智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)、智能服務(wù)機器人等16項揭榜任務(wù)，征集團隊集中攻關(guān)，明確攻關(guān)要求。揭榜團隊須簽署“軍令狀”，對“里程碑”考核要求、經(jīng)費撥付方式、獎懲措施和成果歸屬等進(jìn)行具體約定，并將榜單任務(wù)目標擺在突出位置，集中優(yōu)勢資源，全力開(kāi)展限時(shí)攻關(guān)，揭榜單位達1248家。
2021年，“十四五”規劃綱要提出，“改革重大科技項目立項和組織管理方式，給予科研單位和科研人員更多自主權，實(shí)行‘揭榜掛帥’‘賽馬’等制度，健全獎補結合的資金支持機制。”5月10日，科技部發(fā)布《國家重點(diǎn)研發(fā)計劃“數學(xué)和應用研究”等“十四五”重點(diǎn)專(zhuān)項2021年度項目申報指南》，并制定了“揭榜掛帥”榜單模板，標志著(zhù)我國重大科研項目正式開(kāi)始實(shí)施“揭榜掛帥”，邁出了深化科研項目管理改革的重要一步。至此，全國“揭榜掛帥”制度將進(jìn)一步完善規范發(fā)展，進(jìn)入下一個(gè)新發(fā)展階段。
2.各地開(kāi)展“揭榜掛帥”探索實(shí)踐
部分地區的初步探索。自2016年首次提出之后，貴州、湖北、廣東等部分地區結合當地實(shí)際需求，開(kāi)始陸續進(jìn)行小范圍探索嘗試，為全國廣泛開(kāi)展提供了實(shí)踐經(jīng)驗和制度參考。
2017年，貴州省率先突破科技項目的地域限制，首創(chuàng )“技術(shù)榜單制”，在煤炭工業(yè)領(lǐng)域連續發(fā)布了煤礦機械化改造和智能化采掘等3批技術(shù)榜單，面向全國尋求“最強大腦”，成功解決了制約煤炭產(chǎn)業(yè)轉型升級的關(guān)鍵問(wèn)題，彌補了省內煤炭產(chǎn)業(yè)高端科研人才稀缺的不足。2017年6月，武漢東湖高新區發(fā)布“新黃金十條”，首設光谷科技懸賞獎，每年遴選不超過(guò)10個(gè)項目面向全球招標，并給予最高達2000萬(wàn)元的資金補助，分預研、驗證兩階段撥付。武漢“科技懸賞制”的企業(yè)出題、全球招標、政府資助等做法，突出了市場(chǎng)需求的主體地位和全球引才視野，體現了政府從主導者到服務(wù)者、監督者的職能轉變，初步顯現“揭榜掛帥”制的雛形。
2018年9月，廣東省科技廳發(fā)布《關(guān)于征集適合揭榜制的重大科技項目需求的通知》，并發(fā)布《揭榜十問(wèn)》，對揭榜制項目關(guān)鍵環(huán)節疑問(wèn)進(jìn)行重點(diǎn)答復，率先將適合揭榜制的重大科技項目分為技術(shù)攻關(guān)類(lèi)、成果轉化類(lèi)兩類(lèi)。同年12月，深圳舉辦了深圳科技懸賞賽，通過(guò)將地方產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求解決“賽事化”，有利于實(shí)現技術(shù)供需的快速匹配。實(shí)際上，中國創(chuàng )新挑戰賽、航天杯清華校友三創(chuàng )大賽先進(jìn)制造專(zhuān)題賽及滬蘇同城國際創(chuàng )新挑戰賽等大賽均以揭榜比拼模式開(kāi)展。廣東省“企業(yè)提需求、政府張榜懸賞、機構揭榜攻關(guān)”的揭榜模式正式落地實(shí)施，也為全國“揭榜掛帥”制度的制定提供了思路參考，此后，湖北、山東、山西、云南等眾多省份與廣東省“揭榜掛帥”制度保持高度一致。
全國的廣泛開(kāi)展。在先行探索過(guò)程中，“揭榜掛帥”集中力量辦大事和跨區域選拔的雙重優(yōu)越性初步顯現。2018年11月，工信部發(fā)布《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新重點(diǎn)任務(wù)揭榜工作方案》，掀起了全國探索嘗試“揭榜掛帥”新一波浪潮。
2019年，河南省通過(guò)中國·河南開(kāi)放創(chuàng )新暨跨國技術(shù)轉移大會(huì )，面向國內外廣泛征集項目需求，全省15個(gè)項目立項;2020年10月，河南省發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)鄭洛新國家自主創(chuàng )新示范區高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》，提出對自創(chuàng )區產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大創(chuàng )新需求，面向境內外開(kāi)展“揭榜掛帥”。
2020年6月，浙江省人才服務(wù)平臺發(fā)布了首批“揭榜掛帥”省級榜單，隨后寧波、紹興、金華等市在省級政策指導下，積極開(kāi)展“揭榜掛帥”，發(fā)布榜單數千項。其中，金華以“獎金+股權”激勵的方式，在解決科技創(chuàng )新發(fā)展的“卡脖子”技術(shù)難題的同時(shí)，推動(dòng)人才招引精準化和人才配置優(yōu)化，并試點(diǎn)實(shí)行“揭榜險”，為因特殊原因導致研發(fā)失敗的揭榜方提供保障服務(wù)，提升“揭榜掛帥”風(fēng)險防控能力，率先推出了“揭榜掛帥”云平臺，被列入浙江省試點(diǎn)應用。浙江在實(shí)踐“揭榜掛帥”過(guò)程中，形成了獨特的“以榜引帥”路徑，企業(yè)大大小小的技術(shù)需求均公開(kāi)張榜，建立常態(tài)化運作機制，在解決本地企業(yè)發(fā)展問(wèn)題的同時(shí)，以完善的人才配套政策快速提升科技人才的聚集度。2020年12月，山東省科技廳制定《關(guān)于深化科技改革攻堅的若干措施》25條，提出省重大科技創(chuàng )新工程項目將全部采用揭榜制方式組織，以市場(chǎng)機制遴選項目實(shí)施主體，并試點(diǎn)開(kāi)展首席專(zhuān)家“組閣制”。
2021年1月，成都高新區啟動(dòng)揭榜掛帥型研發(fā)機構“岷山行動(dòng)”計劃，聚焦主導產(chǎn)業(yè)，計劃5年投入300億元建設50個(gè)揭榜掛帥型研發(fā)機構，解決產(chǎn)業(yè)鏈細分領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題。成都盡管并非在科研項目上實(shí)施“揭榜掛帥”，但是在建設研發(fā)機構方面創(chuàng )新性應用了“揭榜掛帥”的問(wèn)題導向的本質(zhì)特征，將研發(fā)機構需求“榜單制”。除此之外，成都還結合當地人才需求情況，延伸出了“金熊貓”人才需求榜單。5月，首屆南京都市圈創(chuàng )新合作大會(huì )發(fā)布南京都市圈“揭榜掛帥”關(guān)鍵核心技術(shù)需求榜單，共27項技術(shù)難題，懸賞總金額2900萬(wàn)元。
目前“揭榜掛帥”已在全國20余個(gè)省份廣泛開(kāi)展，模式逐漸規范統一化，但多數地區尚處于起步探索階段，主要集中在前期方案和榜單征集、發(fā)榜等環(huán)節;部分省市完成揭榜對接，尚未行至成果驗收階段，全國正處于邊探索邊完善時(shí)期。
3.“揭榜掛帥”實(shí)踐經(jīng)驗總結
從“揭榜掛帥”的目的來(lái)看，主要可分為企業(yè)技術(shù)需求類(lèi)、共性關(guān)鍵技術(shù)突破類(lèi)。前者是以解決本地企業(yè)技術(shù)需求為導向，主要特點(diǎn)為發(fā)布榜單數目較多，且配套較為完備的人才政策，通過(guò)政府搭建對接橋梁，實(shí)現技術(shù)和人才要素聚集，如寧波、嘉興推出“揭榜掛帥”引才模式，有效激發(fā)了揭榜團隊創(chuàng )新攻關(guān)積極性;后者則主要聚焦制約本地產(chǎn)業(yè)轉型升級的痛點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)尋求全球智力幫助，以疏通產(chǎn)業(yè)發(fā)展堵點(diǎn)，如陜西省“揭榜掛帥”聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)和重大應急攻關(guān)，通過(guò)調動(dòng)全社會(huì )力量來(lái)攻克陜西產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的關(guān)鍵核心技術(shù)。
從榜單征集方式來(lái)看，主要可分為三類(lèi)。公開(kāi)征集方式，即政府直接通過(guò)媒體等平臺面向本地企業(yè)、高校和科研院所公開(kāi)發(fā)布榜單征集公告，并交由指定平臺進(jìn)行項目征集篩選;層層上報形式，即有政府作為主導方，由各級主責部門(mén)負責項目征集，并層層上報，最終匯總篩選;政府制定形式，即榜單由政府自主決定，該種形式主要用于解決應急類(lèi)、公益類(lèi)的重大技術(shù)需求，如深圳市發(fā)布的“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應急防治”應急科研攻關(guān)項目。
從揭榜方式來(lái)看，當前多數省份默認采取“一對一”的揭榜方式，同時(shí)鼓勵揭榜單位組建創(chuàng )新聯(lián)合體共同攻關(guān)，而針對需求方無(wú)法確定唯一合作對象的情況，部分地區注明揭榜方可為2-3家，實(shí)行“賽馬”制。無(wú)論采取“一對一”揭榜方式還是“賽馬”揭榜方式，實(shí)質(zhì)上主要取決于揭榜目的，企業(yè)技術(shù)需求類(lèi)征集榜單數一般在幾十項甚至百項以上，從政府經(jīng)費投入和后期監督管理成本考慮，若采取“賽馬”揭榜方式，將會(huì )成倍增加政府財政負擔，投入產(chǎn)出未必成正比;共性關(guān)鍵技術(shù)突破類(lèi)一般是聚焦特定行業(yè)的“卡脖子”技術(shù)難題，實(shí)施周期內項目數一般在10余個(gè)或10個(gè)以下，基于共性關(guān)鍵技術(shù)的重要性和應急性，可采取“賽馬”揭榜，以保證成功率。如陜西在共性關(guān)鍵技術(shù)突破類(lèi)方面，明確提出可采取“賽馬制”，以最先達標的揭榜方為優(yōu)勝者，其余揭榜方自動(dòng)淘汰。
從實(shí)施環(huán)節來(lái)看，通過(guò)對比總結全國“揭榜掛帥”開(kāi)展情況，以科技部發(fā)布的《申報指南》及廣東、湖北等地相關(guān)文件為代表，“揭榜掛帥”流程基本規范統一，大致分為幾個(gè)步驟：需求征集，由政府通過(guò)多種途徑進(jìn)行需求征集，發(fā)榜方填報揭榜制項目需求;需求論證，由科技主管部門(mén)或委托第三方專(zhuān)業(yè)機構組織專(zhuān)家對征集到的項目需求進(jìn)行論證，重點(diǎn)遴選出影響力大、帶動(dòng)作用強、應用面廣的關(guān)鍵核心技術(shù)或科技成果，并編制榜單對外發(fā)布;揭榜立項，不設揭榜門(mén)檻，公開(kāi)向國內外進(jìn)行榜單發(fā)布，由科技主管部門(mén)委托第三方專(zhuān)業(yè)機構對揭榜方的實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，符合條件的揭榜方與需求方及科技主管部門(mén)簽署“軍令狀”，并對外發(fā)布揭榜公告;驗收獎懲，項目驗收將通過(guò)現場(chǎng)驗收、用戶(hù)和第三方測評等方式，在真實(shí)應用場(chǎng)景下開(kāi)展嚴格考核驗收。
從組織實(shí)施來(lái)看，“揭榜掛帥”一般是由各地科技主管部門(mén)負責，聯(lián)合財政、人社部門(mén)共同制定，在前期探索過(guò)程中，部分地區工信、人社部門(mén)也分別從各自發(fā)展需求出發(fā)，開(kāi)展“揭榜掛帥”;實(shí)施時(shí)間目前尚未統一，參考部分地方政策制定情況，需求征集一般始于每年第一季度，并于上半年完成需求論證;榜單資助金額一般以項目研發(fā)投入的20%-40%，同時(shí)設置“里程碑”節點(diǎn)考核，分2-3期撥付，技術(shù)攻關(guān)類(lèi)的撥付對象為需求方，成果轉化類(lèi)撥付對象為揭榜方，項目實(shí)施周期一般不超過(guò)3年。
三、關(guān)于開(kāi)展“揭榜掛帥”的啟示
1.避免管理慣性操作
由于當前多數地區還處于發(fā)榜、揭榜等環(huán)節，科研管理過(guò)程規范尚未統一標準，因此應做好科研項目的分類(lèi)實(shí)施，尤其在“揭榜掛帥”項目管理方面，應明確“揭榜掛帥”和傳統科研項目的核心區別，避免在實(shí)際操作層面陷入到“換湯不換藥”的相似路徑中。應綜合運用經(jīng)費“包干制”“賽馬制”“里程碑”考核等創(chuàng )新機制，充分發(fā)揮“揭榜掛帥”對現行科研管理機制的補充完善和創(chuàng )新示范作用，真正做到降低準入門(mén)檻、收緊成果驗收環(huán)節，實(shí)現從入口競爭到出口競爭的良性循環(huán)。
2.做好細節優(yōu)化工作
“揭榜掛帥”本質(zhì)上是為了解決國家和地方急需的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)問(wèn)題，共性關(guān)鍵技術(shù)的收集與篩選是開(kāi)展“揭榜掛帥”的第一步也是最重要一步，可依托本地產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、共性技術(shù)平臺等載體，搭建共性技術(shù)需求征集庫，常態(tài)化征集技術(shù)需求。“揭榜掛帥”對技術(shù)的應用性和及時(shí)性要求較高，同時(shí)由于經(jīng)費投入較為集中，對科研成果的成功率要求將會(huì )隨之提高，因此應鼓勵高校、科研院所及企業(yè)等揭榜方組建創(chuàng )新聯(lián)合體，實(shí)行首席專(zhuān)家負責制，共同開(kāi)展揭榜攻關(guān)，在條件允許的情況下，靈活運用平行競爭機制，確?？蒲谐晒某晒β?。同時(shí)不可忽視揭榜失敗的情況，通過(guò)建立科學(xué)的容錯機制、風(fēng)險防控機制，探索實(shí)施“揭榜險”補償機制，提高揭榜失敗的風(fēng)險抵抗能力，減少揭榜失敗者的沉沒(méi)成本，避免挫傷參與者積極性。此外，當前已實(shí)行的“揭榜掛帥”制度尚未對知識產(chǎn)權歸屬和分配問(wèn)題進(jìn)行詳細說(shuō)明，因此應在合同中明晰約束，避免知識產(chǎn)權糾紛。
3.發(fā)揮以榜引帥作用
“揭榜掛帥”除了要用好“帥”解決“榜”的問(wèn)題之外，更應該發(fā)揮“榜”對“帥”的吸引和集聚作用。貴州將符合條件的揭榜獲勝者列入貴州省“百千萬(wàn)人才工程”，給予不低于1000萬(wàn)元的“成龍配套”;黑龍江針對成果取得重大成效的揭榜團隊，量身制定團隊支持政策，并支持與省聯(lián)合建立新型研發(fā)機構、共同承擔省級人才和科技計劃項目，享受相關(guān)政策和服務(wù)舉措。“揭榜掛帥”制度已成為地方招才引智的新方式，為當地吸引特定人才提供了有力保障。因此在開(kāi)展“揭榜掛帥”時(shí)，可與當地人才計劃、創(chuàng )新平臺建設計劃等進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，加深加固產(chǎn)業(yè)需求與人才引進(jìn)的綁定關(guān)系，為延續合作夯實(shí)基礎，建立“人才、技術(shù)、項目、平臺”四位一體的“揭榜掛帥”模式，實(shí)現創(chuàng )新要素的優(yōu)化配置。
4.重視成果轉化類(lèi)“揭榜掛帥”
盡管全國各省在政策文件上基本形成了技術(shù)攻關(guān)和成果轉化兩類(lèi)“揭榜掛帥”，但在實(shí)際操作層面，更多用于解決技術(shù)攻關(guān)問(wèn)題，鮮有成果轉化類(lèi)“揭榜掛帥”的應用。而科技成果轉化前端的技術(shù)研發(fā)和后端的成果產(chǎn)業(yè)化同等重要，高校和科研院所盡管擁有眾多科技成果，但由于自身轉化體系不完善、轉化機制不順暢、市場(chǎng)化渠道不通等問(wèn)題的制約，往往難以實(shí)現產(chǎn)業(yè)化。因此，政府應搭好成果轉化類(lèi)“揭榜掛帥”的擂臺，深入挖掘高校、科研院所具有應用前景和產(chǎn)業(yè)化價(jià)值的科技成果，以更大的支持力度、更加完善的制度保障、更加市場(chǎng)化的方式，鼓勵新型研發(fā)機構、企業(yè)等創(chuàng )新主體承擔起轉化責任。
5.完善監督管理機制
科學(xué)有效的監管機制是掌握項目進(jìn)展、及時(shí)糾正錯誤、降低各類(lèi)風(fēng)險的重要手段。目前，廣東省在項目監管方面采取委托第三方專(zhuān)業(yè)機構對目標進(jìn)展、階段任務(wù)、資金使用等情況進(jìn)行管理;浙江紹興實(shí)施“周報月訪(fǎng)”聯(lián)系機制、“一對一”服務(wù)機制，通過(guò)常態(tài)化需求摸排和全流程跟蹤服務(wù)，確保項目攻關(guān)順利進(jìn)行;湖北省則是針對實(shí)施周期3年以下的項目不再進(jìn)行過(guò)程檢查，委托第三方專(zhuān)業(yè)機構，組織專(zhuān)家進(jìn)行項目驗收，并建立“黑名單”制度，將嚴重不良信用記錄記入“黑名單”?？茖W(xué)高效的監管機制，一方面應防范可能存在的串謀風(fēng)險、失敗風(fēng)險等;另一方面，應思考如何實(shí)現既保證大膽放手給予科研人員更多自主權，同時(shí)又能最大限度保證科研實(shí)施效果。
(作者單位：清華大學(xué)天津高端裝備研究院洛陽(yáng)先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)研發(fā)基地)
(責任編輯：韓夢(mèng)晨)
